作者简介：
王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士研究生导师，山东大学黄河国家战略研究院社会治理与区域合作研究中心执行主任，从事公共政策与城市治理、黄河流域协同治理等研究。
滕蕾，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，从事公共政策、黄河流域协同治理研究。
摘要：黄河流域治理长期处于低效协同的状态，近年来在黄河国家战略的驱动下，出现诸多突破既有管理系统边界的协同治理实践。政策政体理论关注跨边界的复杂政策问题，为研究黄河流域中的跨边界问题提供了理论指引，在此理论基础上构建类型学的分析框架，可以总结黄河流域协同治理案例蕴含的跨边界合作类型、剖析各案例的跨边界合作动因和协作过程。研究发现：在黄河流域协同治理实践中，共有三种类型的跨边界合作，包括属地管理系统主导的对接型合作、垂直管理系统主导的撬动型合作和超越水平管理系统的跨越型合作。对接型合作和撬动型合作为政治驱动下发起的，协同的范围和领域集中在某类行政事务上。而跨越型合作多是自发的，受经济和政治共同驱动，协同的范围和领域更大。
关键词：黄河国家战略；跨域治理；政策政体理论；跨边界合作
一、黄河流域治理跨边界合作的应然逻辑
黄河流域治理实质是跨域治理的问题。流域治理具有跨越边界的外部性、不可分割的公共性等特性，决定了治理过程涉及不同区域、层级、部门的利益主体。2019 年，国家提出了生态保护和高质量发展的综合性流域治理目标，将黄河流域协同治理提升到一个全新的战略高度（以下代称“黄河国家战略”），引起沿黄九省（区）①（沿黄九省（区）是指青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省和山东省。）政府的高度重视。黄河流域的“大保护、大治理”如何破局？关键在一个“跨”字，协调解决跨区域、跨层级、跨部门问题将成为增强黄河综合治理体系和治理能力现代化建设重要的命题。黄河流域治理属于涉及经济、生态、文化等多个子系统的混合政策问题，各职能部门分散化的治理方式使黄河流域的跨域协同治理长期处于低效状态。究其根本，还需着眼于黄河流域管理体制的反思。
当前，黄河流域管理体制由属地管理系统和垂直管理系统以及各自的子系统组成。垂直管理系统中的政策子系统主要解决某一类问题，有相应的业务边界，包括水污染子系统、生态环境子系统、水资源管理子系统等；属地管理系统负责解决行政辖区内的问题，所涉事务更加综合、复杂，包括经济发展、生态环境保护、基本公共服务供给、城市群发展等多个政策子系统，系统功能受其结构构造及其形态影响［1］。在这个意义上，整个黄河流域管理系统的效能取决于属地管理系统和垂直管理系统中多元政策子系统之间的关系。尽管两类管理系统都围绕黄河国家战略的总目标行动，但由于它们着眼于不同领域的目标，且彼此独立运行，这让本该互相交融的政策子系统联系薄弱，衍生出两类管理系统之间合作匮乏、功能不足、高度依赖纵向层级组织等问题，直接影响了黄河国家战略目标的实现。
改变黄河治理低效协同的现状需要两类管理系统凝聚起来，跨越各自的管理边界，推动黄河全流域形成“大保护、大治理”的格局。政策政体理论强调关注不同层次、混合和跨越边界的政策问题，从建构政策共同体的维度，为跨边界合作的行动逻辑提供了重要的理论解释框架，也为实现黄河流域协同治理提供了新视角。黄河国家战略出台后，地方政府围绕着黄河流域协同治理产生了诸多政策实践探索和创新。这些跨边界合作存在哪些类型？不同类型的合作模式机理是怎样的？在行动过程中，政策政体是如何发挥作用，进而实现跨域协同的？为回答以上问题，本文以政策政体理论为基础，对黄河河湖长制、水行政联合执法、区域合作联盟、流域生态补偿机制等四个案例进行比较分析，并尝试从跨边界合作层面解释黄河流域范围内发生的协同治理实践，进行类型学的划分，探究不同合作类型的行动逻辑及其对跨域协作带来的影响，以期对黄河流域协同治理形成有益借鉴。
二、跨边界合作研究的理论基础与类型学分析
（一）跨边界合作研究的文献回顾
跨域治理讨论热度的提升引发了学界研究跨边界的必要性。实际上，跨边界研究早在组织学领域就已经展开讨论，是国内外学者关注的共同话题，有着坚实的研究基础。边界的存在既是我们进行有效分类行动的基础，又是我们开展联合协作行为的逻辑起点［2］。边界表现为多个方面，不仅包含客观实际的物理上的边界，如不同的民族国家、地理区域、历史文化、行业领域、上下级之间、组织之间、部门之间的边界等，还包括社会和心理的边界。边界更是构成公共行政和政府的根本［3］，使它们与其他系统相区分。其重要性也体现在结构的变革或重组中，更注重边界的辨识、识别、理解等方面的重新安排［4］。巴尔内斯（Barnes）认为，未来跨越管辖权边界对于有效治理至关重要［5］。跨边界分析对组织理论有着特别意义，因为现行合作模式正为后现代组织模式所改变，其中协作、治理和伙伴关系正是跨越多个边界展开的［6］。
随着社会风险化和网络信息化的发展，政府部门面临日益增多的“超组织边界”的公共问题［7］。原先隶属于某一地区“内部”的公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”［8］。跨边界动因在于事项超越了组织本身的职能，需要向其他组织寻求合作［3］。跨越传统部门的边界，有助于整合不同部门资源，解决紧迫和复杂的社会问题。通过搭建跨部门协作伙伴关系，以便各个机构能够共享信息和资源、共同学习，以达到节省成本、提高效率并且公众满意的目标［2］。从跨边界的角度可以将跨部门协同界定为“多元行动主体超越组织边界的制度化合作行为”［9］。
可以说，在整个合作过程中，跨越边界标志着合作的开始，跨边界合作的不同类型也决定了后续合作方式和合作关系。有关跨边界合作的研究可以帮助我们理解合作初始的原因，加深对跨边界合作的认识。当前，我国的区域协调战略、经济发展等政策领域需要通过跨边界合作的方式实现。在黄河国家战略驱动下，黄河流域治理也必然走向跨边界合作之路，厘清其跨边界合作是从何开始、如何行动的，有利于后续更好地开展全方位、多领域的合作。
（二）政策政体理论对于跨边界问题的关注
政策政体理论由威森（Wison）创立［10］，后由乔奇姆（Jochim）和梅（May）于2010 年发展［11］，并产生了广泛的影响。他们改进政策政体理论的起因在于第二代政策过程理论无法很好地解释现实中的混乱问题，尤其是政策子系统对跨边界的复杂问题解释不足［12］。以往的政策过程研究大多把政策子系统作为基本分析单位，解释范围为某一类既定的政策问题，忽视了对跨越多个子系统的政策问题和解决方案的关注。随着社会发展，跨越多个政策领域的混合型问题不断增多，原有的政策子系统对此解释力不足。因此，需要一个超越政策子系统限制的概念去解释这类问题，政策政体概念由此而生。政策政体是集合了多个政策子系统的政策系统整体，其强大在于能够凝聚部门、组织、机构背后的行动者并最终推动政策一体化，它更像是一种无形的力量［13］，跨边界是政策政体的关键属性，但政策政体与政策子系统并非取代关系，而是互补关系。政策政体理论在政策子系统的基础上，增加了对现实中复杂问题的考量，政策政体代表的行动主体更为庞杂，重视对跨边界政策中行动过程的特性和影响进行分析，强调政策过程中跨边界问题的解决，以克服政策子系统内置的惯性，具有更强的解释力。
为了解决跨越多个领域的复杂政策问题，决策者塑造政策政体生成的政策环境，允许政策政体发展并获得力量。政策政体跨越边界后，更为重要的是以行动来凝聚各域行动主体，达成协同治理的目标。政策政体促使潜在的参与者追求相似的目的，遵循相互接受的决策程序和约定俗成的行动规则，产生集体行动。政策政体的作用逻辑包括理念、利益、制度安排等三个方面。在政策政体的凝聚作用下，不同的子系统跨越边界达成协作，在集体行动下根据政策政体所坚持的理念，确立对某项政策的态度，通过触及行动者利益向其施加压力，以制度安排来促进各个子系统之间的实践行动。政策政体通过运作维持着政策的合法性、持久性和可持续性，影响政策的制定、执行，进而影响政治和治理，其作用机制，如图1所示。
图1 政策政体理论的作用机制
检验机制分析框架的标准在于它是否能够为我们提供较为清晰、一致和简洁的理论模型来对现实进行描述、诊断和提供建议［14］。政策政体理论强调政策过程中跨边界问题的解决，为我们提供了一套分析跨域治理的概念工具，可以推进政策过程中的微观机制和方法论创新研究。基于此，研究以政策政体理论为基础，指引我们分析黄河流域治理“跨”边界发生和合作运行的过程。此外，梅（May）联合乔奇姆（Jochim）［11］提出政策政体视角可以有效解决跨边界问题，但没能具体说明跨边界的方式和路径。本文尝试挖掘和阐释理论提出者的观点，在对政策政体理论借鉴的基础上，对该理论的跨越子系统问题进行补充论证。
（三）流域治理中跨边界合作的类型学分析
黄河流域跨域协同治理是指各个行动主体在跨行政区划、跨政府部门、跨组织的综合性流域治理中，为实现某一共同目标而产生的集体行动。鉴于当前黄河流域组织功能不足，通过跨边界合作寻求组织功能增强尤为重要。在跨边界合作的过程中，势必突破黄河流域既有的属地管理与垂直管理相结合的管理体制边界，从而形成新的组织关系和功能。
学界对跨边界合作类型划分大多从某一组织视角出发，忽略了组织间的互动以及交叉融合。为识别跨边界合作类型，本文从治理系统角度将黄河流域管理系统分为垂直管理系统和水平管理系统，关注两大系统内部及互相间的合作关系。需要说明的是，协同治理的起始条件是需要一个强有力的领导者或推动者，以发起和召集来自不同组织和部门的多元行动者，积极贡献自身的比较优势，开展合作行动［15］。每一项协同治理的参与者组成以及以谁为主导都有可能是不同的，但召集方必须具有公信力，能够吸引人们关注某个重要的公共问题，并把最初的一批利益相关者聚拢在一起［16］。基于此特性，本文以合作的主动发起和被动接受为衡量维度，观察在垂直管理系统和水平管理系统中的合作情况和特点。需要说明的是，牵头不等于主导，本文所指的发起合作方主要强调主导作用，可能并未全程参与具体政策执行。
基于管理系统和合作发生机制两个维度，将黄河流域治理中的跨边界合作划分为属地管理系统主导的对接型合作、垂直管理系统主导的撬动型合作、超越水平管理系统的跨越型合作等三种类型（见表1）。
表1 流域治理中的跨边界合作类型
第一类属于对接型合作，这类合作以属地管理为主导，跨越了属地管理系统和垂直管理系统的边界，具体的执行权在地方政府的相应职能部门。由于工作需要，地方政府需要黄河水利委员会（以下简称“黄委会”）及其下属的黄河河务局配合工作，呈现块强条弱的特征，此类合作代表案例是黄河河湖长制。
第二类属于撬动型合作，这类合作以垂直管理系统为主导。这类合作事项往往是由中央部委牵头开展，以部委为主要执行者，但由于部委职能有限，因此需要与地方政府部门相互配合，呈现条强块弱的特征，代表案例是水行政联合执法。
第三类属于超越型合作，跨越的是行政区划、横向部门间的边界，包括省际的合作和横向部门间的合作。因此，选择了区域合作联盟和流域生态补偿机制两个案例，区域合作联盟以省际合作为主，流域生态补偿机制兼具超越型合作的两种情形。
上述三种合作形式使政策政体进一步联合并扩展。需要说明的是，表1 所显示的依据二维框架得到的第四种情况是两个垂直管理系统的交叠，而垂直管理系统包括直管和层级管理两种路径，主要涉及纵向层级的中央部门以及地方政府之间的政策执行，而在上下级行政等级管理体制中不存在合作的关系，只能称之为上下协同，在本文中不作讨论。此外，本文主要观察的是纵向层级地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间的合作关系，不涉及政府与企业、公众之间的合作。
三、政策政体视角下黄河流域跨边界合作的多案例分析
为进一步识别前述三种跨边界合作的运行机制，基于政策政体理论的分析框架，以黄河流域协同治理实践为场域，选取四个合作过程完整且具有代表性的案例，通过案例分析厘清促成跨边界合作的动力，探寻跨边界合作不同类型背后的行动逻辑。案例资料主要源于笔者2022 年多次对山东省黄河河务局、山东省财政厅等相关工作人员的深度访谈。同时，辅之关键政策、政府内部文件、媒体报道、期刊文章等材料，多维度鉴别信息的真实性，确保研究信度。
（一）河湖长制对接黄河治理——对接型合作
黄河流域中的河湖长制（也称河长制）为属地管理系统主导的对接型合作。河湖治理是一项系统、复杂的任务，为了应对传统科层制管理所致的条块割裂弊端，河长制应运而生［17］。河湖长制是地方政府主导下的河湖流域多部门协同治理制度，设置省、市、县、乡等四级管理体系结构，由各省党委或省政府主要负责人担任总河长［18］，负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护。2018 年6 月底，河长制已在全国31 个省份完成推广建立，实现了全国范围的扩散。在地方政府的政策创新下，河长制呈现多元运行模式，且日益成熟和完善。
2021 年8 月，水利部召开工作推进会，要求沿黄九省（区）进一步完善黄河流域河湖长制组织体系，这标志着我国首次在国家政策层面明确提出了在黄河流域建立河湖长制。与一般的河湖长制不同，黄河河湖长制以河湖长平台为抓手，专门解决黄河流域中的水污染和生态治理问题。各省河湖长制办公室将黄委会所属管理机构纳入成员单位，并从黄河河务局等单位抽调人员，这为黄河河务局搭建了向地方协调工作、对接其他任务的平台，由此黄河治理问题得以集中反映处理。属地管理系统和垂直管理系统开展工作交流和信息互通，提高了黄河治理问题的解决效率。以东营市法律治河为例，水行政主管部门整理的案件线索通过河长制平台移交检察单位，将处理后的结果汇总至“河长办”办公室，实现了河长办和检察单位的联合执法。此外，2021 年10月，水利部印发了《黄河流域省级河湖长联席会议机制》，旨在通过建立黄河流域省级河湖长联席会议机制、黄委会与省级河长办协作机制等方式，进一步推动两个管理系统的联动和协同，扩大在生态环境保护等方面的协同范围，实现黄河全流域与沿黄九省（区）的协作配合。
“河湖长制”对于黄河流域管理来说是不可或缺的，它有助于黄河流域协同共治［17］。河湖长制与黄河流域治理对接后，拓宽了原先以权威为依托的等级制纵向跨部门协同模式的合作维度，打破了垂直管理系统和属地管理系统彼此独立运行的局面，开始建立跨系统的协作。同时，各地各级总河长成为黄河流域河湖的第一责任人，必然增加对黄河治理的注意力，黄河河务局通过河湖长制的平台向地方政府借力更为容易，进而提高了解决黄河问题的效率。通过地方行政首长的牵头作用，打破了原先两个系统受科层体制制约而存在的各部门间协调沟通困难的局面，进一步加强了横向部门协作［9］，两个系统的互动增多，协调连接更紧密，在综合治理过程中形成强大的工作合力，在一定程度上也解决了黄河河务局与地方政府间相互推诿的问题，促进两个治黄系统更好地融合。
“河湖长制提供了平台，给了我们积极向地方首长汇报工作、对接其他事务的平台。首长牵头地方力量大，很多问题处理起来更高效。”（2022-07-18，B3 水政与河湖处）②（文中访谈记录编码规则：访谈日期（年月日）+访谈顺序+被访者部门。）
但在黄河流域河湖长制的运行中，仍以属地管理为主，黄委会是以配合工作的角色参与其中，与地方政府共享黄河流域管理机构所掌握的信息和问题，帮助和督促地方政府更好地处理黄河治理问题。
（二）黄河流域水行政联合执法——撬动型合作
黄河流域多部门联合执法属于水利部推动下垂直管理系统主导的纵横交织型合作，跨越了属地管理系统与垂直管理系统的边界。垂直管理系统的运行不需要地方政府的介入，在人、财等关键性资源方面也不与地方发生关系，在业务方面独立运行，但在治理实践中，垂直管理系统与地方政府的关系并非处于“井水不犯河水”的状态。黄委会及其所属管理机构并没有完整的权力结构，其发挥作用需要地方政府的支持，这在执行监管方面尤为重要。黄委会及其所属水政监察总队，主要行使巡查、监督、查处等职能，并无执法权和强制执行权。因此，在黄河流域执法过程中需要地方执法机关的配合［19］。
“河务局只是一个行政管理部门，职能和授权有限，没有执法和强制执行的权力，这时候也就需要县政府的执法部门、公安等联合开展，我们是发现问题，但是没有清除的能力。”（2022-07-18，B1规计处）
流域是一个整体，执法问题难免涉及多个省（区），在沿黄流域行政区域内构建纵横交织的联合执法体系，能够形成强大的执法合力。同时，在案件处理过程中，各省（区）法庭将突破行政区划的界限，受理跨区域案件，有利于促进沿黄九省（区）以及基层流域机构与地方水行政主管部门之间的联系，扩大行政执法协同的范围。2020 年8 月，水利部、司法部印发了《黄河流域水行政执法专项监督实施方案》，明确了监督内容，流域与区域、区域与区域、水利部门与其他部门联动协作执法情况更加明晰。2021 年10月，黄委会印发了《黄河流域跨区域跨部门水行政联合执法机制指导意见》，提出“建立健全跨区域跨部门水行政联合执法机制”。以上政策文件都为黄河流域水行政联合执法的开展奠定了制度基础。黄河流域水行政联合执法活动在黄河流域地下水超采治理、浮桥管理等多个领域开展，虽然这些活动都是由水利部牵头，黄委会及其所属管理机构主导，但在实际执法中主要是地方政府具体执行。
以黄河流域地下水超采治理为例，虽然由水利部主导发起，但由于黄委会没有完整的执法权，在实际执法中地方政府仍为主要执法单位，也必须依靠地方政府配合完成执法行动。地下水开采超量会造成地下水位持续下降，影响和改变生态与地质环境，极易引发生态环境恶化或环境地质灾害。2022 年，水利部牵头对黄河地下水超采治理进行整治，统一指导和监督，安排部署工作方案，包括确定执法重点和行动范围、细化任务分工、明确时间节点等。具体的拆除工作则由各级地方政府执行落实，各级职能部门提供技术支持。在合作的过程中，黄委政法局与地方政府的职能单位共同研判分析执法行动中的问题，指导问题线索研判、整改措施和案件处置。此外，黄委会各单位还需强化水资源管理部门与水行政执法部门间协同配合，对接地方有关水行政主管部门和公检法机关，推动形成“行政执法+刑事打击+检察监督+司法审判”的协同共治格局，促进流域管理机构和行政执法机关、司法机关的协同配合，水行政执法效能得到明显提升。
至于浮桥管理，隶属黄委会的河道管理职责范围。黄河浮桥在过去主要用于军事目的，如今作为连接黄河之上的交通通道，为黄河两岸人民提供了便利。黄河汛期时水位增高，浮桥极易被水流冲走，需要及时拆除浮桥以确保安全。根据《黄河下游浮桥建设管理办法》，黄委会负责对浮桥的建设和管理进行监管，以确保浮桥的安全性。梁山黄河河务局的相关文件表明，浮桥管理“以地方政府为主导、以交通运输局为主体、公安机关和沿黄乡镇配合、河务部门负责下达指令和监督现场”。从中可以看出，浮桥管理是在河务部门的指挥下主要由地方政府执行。这是由于浮桥管理需要符合防洪防汛规定，而防洪防汛是属地管理的事项，因此最终的执行权在属地管理系统。可以看到，在以上两个行动中涉及的行动主体、权责关系、主导和配合关系都是复杂多元的，而共同之处在于：都是由地方政府负责具体执行，这也印证了黄委会本身没有完整的执法权和强制权，即便黄委会拥有主导身份，也只能行使方案制订和监督权，处于被动地位。这是黄河流域现有的流域管理和行政区划相结合的管理体制下长期存在的痼疾。
（三）省际成立合作联盟——跨越型合作之一
区域合作联盟的成立使各个城市建立合作联系，改变了以往黄河流域中属地分治的局面，拓展了地方政府横向合作关系，形成跨行政区域的协同。黄河国家战略提出的高质量发展需要多元主体协作才能实现，这也成为各区域合作的直接推动力。多元主体围绕着黄河国家战略目标结合到一起，突破属地管理系统的边界，通过建立合作联盟的形式展开多领域、多层次合作。2019 年12 月，河南博物院作为筹备成立黄河流域博物馆联盟的发起方，共同倡议成立“黄河流域博物馆联盟”，利用各自优势条件，形成特色品牌，为后续合作联盟的建立提供了支撑。当大多数人认为其付出能够得到一定程度的互惠和回报的时候，都会对为一个共同的事业奋斗而感到兴奋［20］。黄河流域中合作联盟形式引发了地方政府间政策学习和借鉴，在不同领域掀起了成立合作联盟的热潮，合作主体也由政府部门拓展到了企业和社会组织。由于沿黄九省（区）产业发展、资源禀赋差异较大，当前合作情况是分领域纷纷成立联盟，大多为旅游、公共资源交易、教育、文化等普遍性资源的领域，各合作领域战略目标清晰。
地方间合作能够潜在促进区域一体化，解决资源限制问题，并通过内化跨边界外部性实现规模经济［21］。黄河流域中的合作联盟是在中央政策推动下形成的自组织机制，依靠地方政府自主协商实现合作，强调地方政府在合作中的自主权，主要通过地方政府间的契约、信任和互惠建立联系［22］。合作联盟为自愿发起的，基于各方之间地位平等、互相信任、共同利益和合作双赢前提达成契约关系，属于地方政府间的一种协作形式。联盟发起者在沿黄九省（区）中选择对联盟具有战略价值的潜在战略合作伙伴，被邀请的合作者会对联盟的愿景、情况本身进行分析，合作各方达成共识后通过签订行政协议建立起相对稳固的组织形态。协议签订标志着合作联盟的成立，而后续的管理关系到联盟的成效。协调委员会通过组织活动稳固联盟内团结，制定具体可行的管理制度明确联盟职责，促使联盟成员自觉遵守章程和协议，保障联盟间有效沟通与顺畅协调。
黄河流域合作联盟因关注一些特定的流域性问题，凝聚了流域治理主体共同合作，并寻求长期发展，这在一定程度上实现了流域间不同地域政府和部门的整合。沿黄九省（区）以平等的身份参与政府间联盟，有助于调动各主体的积极性和主动性。通过民主协商的方式，在互相信任的基础上，缔结契约关系，坚守相互之间的承诺。同时，通过联盟整合与优化知识、人才、技术等方面的资源，帮助联盟合作者提高抵抗外部风险能力、丰富自身资源、降低获取资源的成本，强化黄河流域联盟在同行业中的整体实力和竞争力［23］。这种集中式的结构、固定化的合作流程均有助于形成稳定的治理结构，并持续互动达成实现合作目标，最终推动流域地方政府间合作向纵深发展。
（四）流域生态补偿机制持续落实——跨越型合作之二
在中央财政激励下，地方政府间合作建立流域生态补偿机制，超越了单纯的环保政策子系统和水利政策子系统，属于跨行政区和跨横向部门的合作。流域生态环境治理具有很强的正外部性，黄河治理受益的是流域整体，政府通过政策激励引导各方力量参与。在财政部设立专项奖励的激励下，地方政府开展治黄行动。2020 年4 月，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局研究制定了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，以财政支持政策激励沿黄九省（区）探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式。上述政策不仅向沿黄九省（区）传递了明确的政策信号，也在政策合法性下为地方政府选择合作方式提供了自由裁量权。2020年11 月，财政部在山东省召开黄河流域横向补偿专题座谈会，进一步明确了对府际建立黄河流域生态补偿机制职责分工和具体要求，增强了合作的可操作性。
在中央政府的高位推动与财政激励双向驱动下，山东省政府以此为契机，主动牵头与河南省政府开展积极的合作商谈，形成合作意向。两省的谈判涉及补偿资金数额和水质标准确定等分配问题，需要省财政厅和生态环境厅等横向部门合作，按照职责分工拟定协议细节，生态环境部门提供业务数据，设计生态流域横向补偿指标。
“在拟定协议的过程中，山东财政部门与生态环境部门沟通密切，经过多轮方案讨论，摆出实例和证据，互相说服。同时，与河南省财政厅、生态环境厅建立常态化热线联系，进行充分沟通对接。”（2022-07-15，A1 自然资源和生态环境处）
而后两省政府经过多轮磋商会谈，就协议内容达成合作共识，明确了生态补偿合作的思路。2021年4 月，两省正式签署《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，开展试点合作，用经济手段倒逼绿色发展，促进地方政府严格落实污染防治主体责任，建立起黄河流域第一个省际流域生态补偿机制。
从2021 年4 月到2022 年4 月，黄河入鲁断面水质始终保持在Ⅱ类以上，化学需氧量、氨氮等关键污染物指数持续下降。2022 年7 月，山东省向河南省兑现生态补偿资金1.26 亿元。两省通过流域生态补偿建立了合作网络，实现了污染共治、成果共享。多赢的合作结果使双方建立了合作基础和信任，给予双方持续合作的动力。2022 年9 月，山东省人民政府办公厅印发了《支持黄河流域生态保护和高质量发展若干财政政策》，再次强调“将开展黄河流域（豫鲁段）横向生态补偿”。这意味着，河南省与山东省这种“赌局”范围进一步扩大。同时，也带动了沿黄其他省份的联动合作，践行了“共同抓好大保护，协同推进大治理”。
协作主体间的学习路径对于实现协同治理至关重要。黄河流域的生态补偿机制在试点探索与学习借鉴中正在实现全流域覆盖，这对于促进黄河生态环境质量改善具有重要意义。鲁豫“对赌”的快速推进，得益于两省间以及各部门的密切联系。山东省之所以主动促成这场“对赌”，算的是“生态账”，更是“长远账”，最根本的目的是促进黄河下游水质提升改善。与此同时，黄河流域（豫鲁段）横向生态补偿试点的成功也产生了良好的声誉，得到了中央政府的高度评价，成为生态补偿机制建设的示范，其措施和做法“常规化”并上升为组织的规章制度，对推动黄河全流域建立横向生态补偿机制具有示范借鉴意义。此外，鲁豫“对赌”的双赢结果在黄河流域范围内引发了良好的政策学习效应，成为一种先自下而上形成经验，后自上而下形成规章，进而实现推广的成功政策执行模式。
四、黄河流域中的政策政体行动逻辑
本文选取黄河流域协同治理的四个案例，呈现了跨边界合作的三种类别。其中，黄河河湖长制、水行政联合执法属于纵横交织型合作，跨越了垂直管理系统和水平管理系统的边界。在合作过程中，黄委会及其所属管理机构和地方政府互相配合协作。两种类型的区别在于黄河河湖长制是由属地管理系统主导，即在实际运行中河湖长制以属地管理为主，主要责任在于各地方政府，垂直管理系统配合地方工作；水行政联合执法则是在水利部推动下，由垂直管理系统中的黄委会及其所属管理机构主导，地方政府按照流域管理机构制订的计划落实行政执法。黄河流域合作联盟和生态补偿机制的建立属于跨越水平管理系统的横向合作。在流域合作联盟案例中，沿黄九省（区）府际合作占主要比例，随着后续的发展，合作主体拓展到企业、社会组织等；流域生态补偿机制则同时涉及省际地方政府合作以及横向部门间的协作。此外，在实际中，某类跨边界合作可能是多种合作类型的组合（见表2）。
表2 流域治理中各类跨边界合作的比较
表2 呈现了当前流域治理中跨边界合作的不同逻辑。由于缺乏更为详尽资料的支持，表2 中所列的比较程度只是粗略评估，重点是为了凸显不同类型的差异。不论是哪种类型的跨边界合作，都是基于合作方需求建立的，但合作动机有所区别：对接型合作和撬动型合作为政治驱动，由于单一系统所拥有的权力、资源和治理能力有限，促使各行动主体主动与另一系统中的多部门寻求合作，以保障行政事务的完成；而跨越型合作多是自发的，行动主体为了获取国家赋予的合法性与行政资源，实现自主发展，采取策略性行动推动与其他主体合作。由于涉及经济利益，合作主体需签订合作协议。在协同的过程中各行动主体地位平等，均参与决策过程。横向合作脱离行政压力束缚，合作领域范围更广，所能达到的协调规模也就更大。相较而言，跨越型合作在经济和政治共同驱动下更容易实现扩散和推广。
以上合作均是在黄河流域高质量发展与生态保护战略目标下产生的，合作过程呈现理念统一、较好的利益协调和制度安排共性。在黄河国家战略的推进中，统一的理念凝聚了各个系统内不同部门和组织，增强了各主体间的沟通、合作与互动，为黄河流域高质量发展奠定了基础。未来，黄河流域的协同治理需要培育利益共享体和责任共同体，以实现各方的合作和共同发展。这意味着不仅需要各部门之间加强合作，还需要促进地方政府、企业、社会组织和公众的互动。同时，地方政府作为主导力量，也要处理好政府间及其内部的协同，设立正式的行政机构以稳固地方政府与流域管理机构间、不同地区及其主体间的协作，最终实现全方位、多层次的“协同化”。
政策政体理论强调正负反馈对政策的影响，由于本文重点在于跨边界合作过程的呈现及其行动逻辑分析，对政策影响未作探究。政策政体理论关注公共政策的持久性、一致性和合法性，其判断需要长期跟踪观察。国外对于政策合法性的研究较多，但在国内一项政策从正式出台起就自然具备了法律效力，因而政策合法性在中国的可研究空间有限。对于出台时间较短的黄河国家战略来说，政策的一致性和持久性尚待进一步追踪观察。
注释及参考文献参见《行政论坛》2023第4期
文章链接：https://mp.weixin.qq.com/s/xOK6_9Ww66jaiwh_fxZwOA
